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反垄断法首次审议 设双层执行机构规制行政垄断

传说中被“整章拿下”的有关反行政性垄断一章的内容，如期出现在6月24日提交十届全国人大常委会第二十二次会议审议的《反垄断法》草案中。

“这是一个很大的进步，说明有关机关听取了各方的意见。”一位反垄断法专家欣慰地对记者说。

他同时提醒，还有一个更为值得关注的亮点，就是草案中对抽象行政行为的规制——草案第三十一条明确规定，行政机关不得滥用行政权力，制定含有排除、限制竞争内容的规定。

反垄断立法过程中的三大难题，行政性垄断这一“难”算是基本上被“啃”下来了，而有关反垄断机构设置，以及反垄断与行业监管之间的关系等问题，此次草案中虽然没有达到人们期待的理想状态，但却为今后改革留有余地。

行政性垄断难题初解

有关行政性垄断的内容，在反垄断立法中一直争议不断。

国务院法制办工交司司长赵晓光对本报记者介绍说，各方面的意见对反行政性垄断都是同意的，但是执法机构主要是监督企业，如何制止地方政府和政府部门的行为，需要上级政府来制止下级政府，反垄断法本身很难解决这个问题。

但多数意见还是认为，对中国特色的问题，也要有中国特色的应对，反垄断法应该有所作为。一位专家透露，这种意见后来被采纳。

草案由先前的七章五十条变为八章五十六条，在第五章中用了六个条款来详细规制“强制买卖”、“限制市场准入”、“强制经营者限制竞争”和“抽象的行政垄断行为”。

“强制买卖”主要是指限定或者变相限定单位和个人只能经营、购买、使用指定的经营者提供的商品。

而对“限制市场准入”，草案详细列举了三种类型。

在商品流通领域，对外地商品设定歧视性收费项目或标准，或者规定歧视性价格；采取不同于本地同类商品的技术要求、检验标准，或者采取重复检验、重复认证等歧视性技术措施；采取专门针对外地商品的审批、许可等手段；采取设置关卡或者其他手段等。

在招标投标方面，设定歧视性资质要求、评审标准，或者不依法发布信息等方式，排斥或限制外地经营者参与。

此外还有采取同本地经营者不平等待遇等方式，排斥或限制外地经营者在本地投资或设立分支机构。

规定越详细，越有利于法律的实施。

而在法律责任方面，草案基本保持了同《中华人民共和国反不正当竞争法》类似的规定，即由上级机关责令改正，对责任人员给予行政处分等方式。

前述反垄断法专家表示，第三十一条关于对抽象行政行为的规制，如何实际发挥作用，值得深入探讨。

按照《中华人民共和国立法法》，以及有关行政法规和规章备案审查的规定，有关机关可以提审查意见，公民可以提审查建议，由人大或上级政府进行审查。但就目前看，这个机制并不是很顺畅。

而按照《中华人民共和国行政复议法》和《中华人民共和国行政诉讼法》，公民和组织对抽象行政行为只能在行政复议中附带提出审查要求，不能直接起诉。

对此，一些观点认为，反垄断不能完全依靠反垄断机构，应该赋予市场主体参与反垄断执法的权利，通过司法诉讼来解决。

赵晓光介绍说，公民和单位可以向反垄断执法机构报告，对造成自己损失的可以到法院起诉。

但一位法学专家表示，这实际上就是说，“只有直接利害相关人才能起诉，对诉讼门槛还是要求很高。”垄断问题往往涉及广泛的市场主体和公共利益，应该对利益相关人做更宽松的解释，甚至允许公益诉讼。

反垄断机构的双层模式

对于备受关注的反垄断机构问题，草案规定了“反垄断委员会”和“反垄断执法机构”的双层架构模式。

“反垄断委员会”由国务院有关部门负责人和法学、经济学专家组成，负责“领导、组织、协调”反垄断工作。国务院规定的承担反垄断执法职责的机构，则负责具体执法工作。

赵晓光解释说，我们国家现在虽然还没有专门的反垄断法，但是反垄断制度是有的，而且一直由相关部门负责反垄断执法工作，但需要完善和调整，为今后的发展留有余地。

他表示，“反垄断法一经公布，马上要实施，包括机构组织工作等非常复杂。”从“最有利于法律实施、发挥作用”的角度考虑，多数观点建议维持现在机构的状况。

国务院法制办主任曹康泰在做草案说明的时候也说，关于机构设置的问题，“既要考虑现实可行性，维持有关部门分别执法的现有格局，保证反垄断法公布后的实施，又要具有一定的前瞻性，为今后机构改革和职能调整留有余地。”

一位参与立法的专家表示，既然建立独立、统一的执法机构的“理想状态”难于一步到位，这样的设计是现实可行的。通过实践经验的积累和发展改革的需要，可以将这个委员会逐步“由虚做实”。

现有格局下，负责反垄断执法的机构主要是商务部、国家工商总局和国家发改委。对经营者集中的审查是由商务部门负责的，查处滥用市场支配定位的工作主要是工商部门来做，而发改委一直以来就负责价格问题，查处垄断协议中的价格同盟等。

实际上参与反垄断执法的还不止这三大部门，草案在总则中规定，“对于本法规定的垄断行为，有关法律、行政法规另有规定的，依照其规定。”

后面更具体的规定是，有关法律、行政法规规定应当由有关部门或监管机构调查处理的，依照其规定，处理结果应通报反垄断委员会；未调查的，反垄断执法机构可以调查处理，但应征求有关部门或监管机构的意见。

这实际上涉及反垄断法和相关行业管理法之间，以及反垄断机构和有关行业管理部门和监管机构的关系。

不少专家担心，由于体制束缚和利益关系瓜葛，相关行业管理部门和监管机构难于公正、有效地担当反垄断职责。

不过，也有专家表示，对反垄断法的期待不可太过理想化，草案总则中有关“深化改革，转变政府职能”的宣示已经指出了未来方向，从目前来看，及早推动其出台才是当务之急。

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